Việt Nam đang trong tiến trình sửa đổi Luật Đất đai và các luật liên quan. Giá trị của đất và mức bồi thường thỏa đáng thuộc những vấn đề được quan tâm nhất.

Khó có được mức đền bù làm hài lòng tất cả các bên trong việc thu hồi đất đai. Ảnh: H.P

Giá thị trường của đất đai tại một thời điểm nhất định, giống như bất kỳ loại hàng hóa nào, được xác định bởi cung và cầu. Cầu nhiều mà cung ít thì giá cao và ngược lại. Giá đất thường biến động mạnh do tác động qua lại giữa cung và cầu phụ thuộc vào kỳ vọng về giá trị sử dụng trong tương lai. Tuy nhiên, giá trị của đất về cơ bản được hình thành từ tiền thuê đất. Cụ thể hơn, giá trị thực hoặc ổn định của một mảnh đất được hình thành từ dòng tiền cho thuê được chiết khấu vĩnh viễn.

Giá thuê đất nông nghiệp hiện tại ở ngoại vi thành phố phụ thuộc vào năng suất hoặc lợi nhuận của sản xuất nông nghiệp. Tuy nhiên, tiền thuê trong tương lai của nó sẽ phụ thuộc vào việc sử dụng trong tương lai. Giá trị đất đai được tính thông qua tiền thuê hiện tại, chỉ khi không được thay đổi mục tiêu sử dụng mãi mãi. Nếu không có bất kỳ hạn chế nào, đất đai đương nhiên sẽ được sử dụng cho mục đích sinh lời cao nhất. Do đó, đất đang được sử dụng vào mục đích nông nghiệp, nhưng giá trị của nó được tạo thành từ tiềm năng sử dụng trong tương lai chứ không phải giá trị canh tác nông nghiệp.

Giá trị của một mảnh đất phụ thuộc vào các quyền đi kèm với nó. Các quyền càng đầy đủ thì giá trị của mảnh đất này càng cao. Tuy nhiên, việc xác định quyền sở hữu đất đai rất phức tạp.

Về mặt khái niệm, quyền tài sản cấp cho chủ sở hữu quyền sử dụng và lợi ích do tài sản mang lại. Thách thức là việc xác định các quyền liên quan đến tài sản. Về mặt lý thuyết, nếu có toàn quyền đối với một tài sản thì có thể làm bất cứ điều gì mình muốn, thậm chí là tiêu hủy tài sản đó. Tuy nhiên, do sự phức tạp của mối tương quan trong thế giới của chúng ta, hành động của một người trong hầu hết các trường hợp thường gây ra một số tác động tích cực hoặc tiêu cực cho người khác. Do đó, quyền tài sản thường không đầy đủ và phụ thuộc vào môi trường thể chế cũng như các chuẩn mực và phong tục địa phương. Một số nhóm quyền thường bị hạn chế ở các khu vực tài phán khác nhau.

Các hạn chế rất khác nhau ở các quốc gia hoặc chế độ, nhưng một loại tài sản có thể gây ra ngoại tác càng cao thì hạn chế đối với nó càng nghiêm ngặt. Trong đó, đất đai có lẽ là phức tạp nhất và việc sử dụng nó tạo ra nhiều ngoại tác nhất. Do đó, nhà nước tham gia nhiều nhất vào các vấn đề liên quan đến đất đai, đặc biệt là thu hồi đất.

Về nguyên tắc, đất đai có thể bị thu hồi thông qua nhiều phương thức, từ tịch thu không bồi thường cho đến tự do thỏa thuận. Tuy nhiên, thu hồi đất với sự tham gia của nhà nước trong hầu hết các trường hợp thực sự là một quá trình cưỡng chế và bất đối xứng. Điều này đặc biệt đúng ở các nước đang phát triển, nơi các thể chế chưa hoàn thiện. Trong bối cảnh gia tăng áp lực thu hút vốn đầu tư, nhà nước thường thực hiện các biện pháp mang tính cưỡng bức để di dời cư dân và giải phóng mặt bằng. Các chủ sở hữu thường cho rằng điều đó là không công bằng. Nguyên nhân gây ra sự phản kháng của người bị thu hồi đất chủ yếu là việc đền bù thường được coi là không thỏa đáng hoặc không công bằng.

Mức bồi thường thỏa đáng

Vấn đề chính là mức bồi thường như thế nào là thỏa đáng, hoặc liệu có mức bồi thường nào mà cả người thu hồi đất và chủ sở hữu đất đều hài lòng hay không? Đây thực sự là một vấn đề gây tranh cãi trong xã hội loài người.

Ví dụ, tại Mỹ, Tối cao Pháp viện đã làm rõ, “Bồi thường công bằng – Just Compensation” theo Tu chính án thứ 5 được đo bằng giá trị thị trường của tài sản tại thời điểm được thu hồi. Tuy nhiên, không dễ để có được mức giá hợp lý trên thị trường, thậm chí là không thể trong nhiều trường hợp.

Thường có sự khác nhau trong nhìn nhận về giá trị đất đai giữa bên thu hồi và người có đất bị thu hồi. Nhà nước thường cho rằng việc bồi thường nên dựa trên mục đích sử dụng ban đầu của đất bị thu hồi. Quan điểm này được thể hiện rất rõ trong các quy định về đất đai của Trung Quốc và Việt Nam. Ví dụ, theo quy định về đất đai của Trung Quốc, tổng số tiền tái định cư và đền bù đất đai không được lớn hơn 30 lần năng suất đất thu được, tức là sản lượng trung bình trên 1 héc ta trong ba năm trước đó. Giả định cơ bản của quan điểm này là người nông dân sẽ gắn bó cuộc đời họ với nghề nông mãi mãi. Điều này không hợp lý vì đất đai sẽ được sử dụng với mục đích sinh lời cao nhất và giá trị của đất đai trong trường hợp này thường được định hướng bởi các yếu tố khác ngoài tiềm năng canh tác của nó.

Ngược lại, các chủ đất lập luận rằng phải bồi thường theo giá thị trường của các giao dịch mà họ quan sát được. Vấn đề là rất khó biết giá thị trường quan sát được. Chúng thường cao hơn rất nhiều giá trị hợp lý do cơ sở hạ tầng được đầu tư và yếu tố đầu cơ. Theo lý thuyết kỳ vọng hợp lý, giá đất phụ thuộc một phần vào những gì mọi người mong đợi sẽ xảy ra. Điều này rất đúng với thị trường bất động sản, nhất là ở các nước đang phát triển. Đầu tư hạ tầng giúp gia tăng giá trị đất đai. Khoản đầu tư này thường phát sinh một phần vào giá đất trước khi nó được xây dựng. Ngay sau khi một dự án hạ tầng được công bố, giá bất động sản trong khu vực bắt đầu tăng lên do người dân kỳ vọng giá thuê hoặc thu nhập của mảnh đất trong tương lai sẽ tăng lên.

Hơn thế, nguồn cung thị trường bất động sản ở các nước đang phát triển thường hạn chế trong khi nhu cầu thường cao và tình trạng đầu cơ diễn ra khá phổ biến. Điều này làm cho giá đất thường cao hơn nhiều so với giá trị dựa trên mô hình chiết khấu dòng tiền. Hay nói cách khác, giá thị trường của đất đai ở các nước đang phát triển trong nhiều trường hợp cao hơn giá trị thực của nó. Hai vấn đề này làm cho kỳ vọng của chủ đất trở nên quá cao và họ yêu cầu bồi thường dựa trên kỳ vọng cao phi lý đó.

Ngay cả khi việc đền bù được dựa trên giá thị trường, thì vấn đề sẽ là giá nào, giá tại thời điểm công bố dự án hoặc kế hoạch phát triển hay thời điểm đền bù thực sự được chi trả. Đối với những dự án kéo dài hàng năm, thậm chí hàng chục năm, giá thường biến động rất nhiều. Hơn nữa, cách thức chia sẻ hoặc phân phối giá trị gia tăng trong quá trình phát triển đất đai như thế nào là rất khó khăn. Thực sự rất khó để tìm được mức đền bù thỏa đáng do sự khác biệt giữa ba con số: giá đất dựa trên việc sử dụng hiện tại, giá thị trường hợp lý và giá trên thị trường đầu cơ. Một trong những kết quả của vấn đề này là cả ba bên tham gia chính (người dân, các doanh nghiệp và quan chức nhà nước) đều bị coi là tham lam.

Tóm lại, giá trị của đất, giá đất trên thị trường và mức đền bù thỏa đáng là những vấn đề phức tạp và khó có được mức đền bù làm hài lòng tất cả các bên trong việc thu hồi đất đai. Do vậy, các chính sách cần phải thực tế và cân nhắc được – mất cho toàn xã hội nói chung chứ không thể cầu toàn.

Thế Du/KTSG